פסק-דין בתיק בג"צ 2269/13

השופט ע' פוגלמן:

           העתירות שלפנינו מכוונות להחלטת המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) מיום 27.11.2012 (להלן: ההחלטה) שבמסגרתה נבחרו אתר "חגית מזרח" (להלן: חלופת חגית) ומט"ש מרץ כמתחמים יבשתיים להמשך הליכי התכנון להקמת מתקני הטיפול בגז טבעי. טענות העותרים נסבות על הבחירה באתר חגית בלבד, ולכך נייחד את דברינו.

ההחלטה שבמוקד העתירה שלפנינו ניתנה במסגרת הליכי התכנון של תמ"א 37/ח - תכנית מתאר ארצית לחיבור קידוחי הגז הטבעי מתגליות למערכת ההולכה הארצית (להלן: התכנית). החלטות קודמות שניתנו במסגרת הליך תכנוני זה נידונו בפסק הדין בבג"ץ 2269/13 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (22.8.2012) (להלן: פסק הדין הקודם), ולכן אסתפק בתיאור כללי של הרקע העובדתי והאירועים שקדמו למתן ההחלטה נושא העתירה.

כפועל יוצא מגילוי מאגרי הגז הטבעי מול חופי ישראל, החלו הרשויות להיערך לקליטה ולשימוש בגז הטבעי במשק האנרגיה של מדינת ישראל - לתעשייה, לייצור חשמל ולצרכים נוספים. בשנת 2009, החליטה המועצה הארצית על מתן הוראות להכנת התכנית. בתחילה נבחנו מספר חלופות - טכנולוגיות וגיאוגרפיות - להקמת מתקני הטיפול בגז הטבעי. בהיבט הטכנולוגי, נבחנו חלופות שונות הממוקמות על רצף בין טיפול יבשתי מלא לבין טיפול ימי מלא. בהיבט הגיאוגרפי, נבחנו מספר מתחמים יבשתיים, מספר מתחמים ימיים וכן מספר מערכי כניסה מהים. עם התקדמות הליכי התכנון צומצמו החלופות (ראו: פסק הדין הקודם, פסקאות 6-4).

ביום 27.11.2012 התקיימה ישיבת המועצה הארצית, שבסיומה התקבלה ההחלטה לבחור בחלופות חגית מזרח (במכלול הצפוני) ומט"ש מרץ (במכלול הדרומי) כמתחמים היבשתיים הנבחרים לשם המשך התכנון. בראשית ישיבה, הוצגו על-ידי צוות התכנון הנתונים ביחס לחמשת המתחמים היבשתיים שנבחנו בישורת האחרונה של הבדיקה (במכלול הצפוני - דור צפון, עין איילה וחגית; ובמכלול הדרומי - מט"ש מרץ ומט"ש חדרה). בין היתר, הוצגו תסקירי ההשפעה על הסביבה, וכן היבטים נוספים (הנדסיים, מרחביים, כלכליים, ביטחוניים וכיו"ב). בהיבט הסביבתי, נמסר כי האתר המועדף הוא עין איילה; בעדיפות שנייה - דור צפון ומט"ש מרץ; בעדיפות בינונית - מט"ש חדרה; ועדיפות נמוכה יותר לאתר חגית. בהמשך, השמיעו את דברם דוברים שונים. נציג המשרד להגנת הסביבה המליץ במכלול הצפוני על אתר עין איילה, ובמכלול הדרומי על אתר מט"ש חדרה. סגן ראש המועצה האזורית חוף הכרמל ציין כי לשיטתו יש להקים את המתקן בים, אך מבין המתחמים המוצעים רק אתר חגית הוא אפשרי בבחינת "הרע במיעוטו". ראש המועצה המקומית זכרון יעקב ומהנדס המועצה המקומית פרדיס הצטרפו אף הם לעמדה אחרונה זו. מהנדסת המועצה האזורית מנשה ומהנדס העיר חדרה התנגדו בתוקף לחלופת מט"ש חדרה, וטענו כי יש לשוב ולבחון את חלופת הטיפול המלא בים. ראש המועצה האזורית עמק חפר התנגד לחלופת מט"ש מרץ. נציגת מרחב ביוספרי רמת מנשה התנגדה לחלופת חגית, וטענה כי יש להקים מתקן לטיפול מלא בים. נציגי תושבים ומטות המאבק הביעו התנגדות לכל חלופה יבשתית וטענו אף הם כי הפתרון היחיד האפשרי הוא מתקן לטיפול מלא בים.

לאחר דיון בחלופות השונות, החליטה המועצה לבחור בחלופת חגית (במכלול הצפוני) וחלופת מט"ש מרץ (במכלול הדרומי) כמתחמים היבשתיים להמשך התכנון.

           ביחס לחלופת חגית, צוין - בין היתר - כי היא קרובה לתחנת כוח חגית ולכן תביא לריכוז מתקני תשתית באזור אחד; היא רחוקה מפיתוח עתידי; לא נדרש שינוי מהותי בייעודי הקרקע; ההשלכות במישור הסביבתי והתכנוני תהיינה, קרוב לודאי, זניחות. המלצת המשרד להגנת הסביבה (שנתמכה במסקנות פרקים א-ב של התסקיר הסביבתי) לבחור באתר עין אילה להמשך תכנון במכלול הצפוני לא נתקבלה, בשל שיקולים מרחביים והנדסיים (פגיעה בעתודות הקרקע של יישובים בסביבה, קשיים טופוגרפיים ואקלימיים והממשק עם כביש 4).

           ביחס לחלופת מט"ש מרץ, צוין כי היא צמודה למט"ש קיים; בשטח חקלאי המרוחק יחסית מפיתוח עתידי; איזור המאפשר גמישות תכנונית וזמינות גבוהה יחסית. עוד צוין כי החלופה היא רחוקה יחסית מערוץ נחל אלכסנדר ומהחוף, וכן הפגיעה בנוף תהיה קטנה. המלצת המשרד להגנת הסביבה בזכות אתר מט"ש חדרה לא התקבלה, מכיוון שהמיקום המוצע עלול למנוע ייעודים של מסחר, תעסוקה ומגורים בצפונה של העיר חדרה. בנוסף נמצא כי קיים קושי ממשי במציאת תוואי מתאים להעברת צנרת מקו החוף לאתר המוצע.

העתירות

העותרים בבג"ץ 2269/13 הם העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה, עיריית יקנעם ותושבי רמות מנשה. העותרות בבג"ץ 2630/13 הן המועצה האזורית מגידו והעמותה לרווחת תושבי מגידו (להלן ביחד: העותרים). בעקבות ההחלטה, פנו העותרים למועצה הארצית ולעומד בראשה, והביעו את השגותיהם על עצם הבחירה באתר חגית כמתחם יבשתי לשם המשך התכנון, כמו גם על האופן שבו התקבלה ההחלטה. יצוין כי אתר חגית נמצא אמנם בשטחה של המועצה האזורית חוף הכרמל (המשיבה 4), אך הוא מצוי בקצה גבול שטח השיפוט שלה, בסמוך לשטח השיפוט של העותרים. לאחר שהתשובות שניתנו לא הניחו את דעתם של העותרים, הוגשה העתירה דנן.

           לטענת העותרים, ההחלטה לבחור באתר חגית נעשתה בשל הנחיה פוליטית פסולה שניתנה על-ידי משרד ראש הממשלה, תוך כבילת שיקול דעתה של המועצה הארצית והפרת חובתה להפעיל שיקול דעת עצמאי. לטענתם, הושגה "הסכמה" בין משרד ראש הממשלה לראשי רשויות מסוימות (חוף הכרמל, פרדיס וזכרון יעקב) להביא לבחירה בחלופת חגית. על כן, נטען כי ההחלטה נתקבלה על יסוד שיקולים זרים תוך הפרת חובת ההגינות ותום הלב. בנוסף, נטען כי ההחלטה נתקבלה מבלי שניתנה להם אפשרות להשמיע את קולם בישיבת המועצה, בניגוד לנציגי הרשויות המקומיות האמורות שעמדתן בזכות אתר חגית נשמעה "בקול גדול". בפרט, נטען כי נציגי עיריית יקנעם עילית ורשויות נוספות שהקמת המתקן באתר חגית עלולה להשפיע על תושביהם - כלל לא הוזמנו לישיבה. 

           לגופם של דברים, נטען כי ההחלטה לבחור באתר חגית אינה סבירה. מבחינה סביבתית, מדובר באזור המוכר כמתחם ביוספרי, עם מערכת אקולוגית עשירה, ואחת מהריאות הירוקות האחרונות במרכז-צפון הארץ. הקמת המתקן באתר זה תגרום לפגיעה נופית ואקולוגית ולפגיעה בנביעת המעיינות ובמי התהום. בהקשר זה מפנים העותרים למסקנות תסקיר ההשפעה על הסביבה שנערך, שלדבריהם היו ברורות ומפורשות, וקבעו כי החלופה המועדפת שהתאמתה "בינונית גבוהה" היא אתר עין איילה, ואילו אתר חגית דורג בעדיפות הנמוכה ביותר. החלטת המועצה הארצית סטתה אפוא מהמלצה מפורשת זו, ללא כל הנמקה ראויה. בצד האמור, המתקן המתוכנן באתר חגית עתיד לקום בקרבה ליישובים הסמוכים לו. קרבה זו טומנת בחובה סיכונים בטיחותיים ובריאותיים רבים. העותרים סבורים כי החלופה הימית (חלופה המבוססת על טיפול מלא בגז בים, עם מתקנים יבשתיים ששטחם קטן המיועדים בעיקרם למדידה ובקרה) (להלן: החלופה הימית) היא החלופה הראויה, אך לטענתם בחינתה של חלופה טכנולוגית זו נזנחה, וזאת בניגוד להצהרת הרשויות שניתנה בעתירה הקודמת כי לא נשללה אפשרות זו.

העותרים סבורים כי עתירתם אינה עתירה מוקדמת, על אף שהליכי התכנון נמצאים בעיצומם, וזאת בשל מספר טעמים. ראשית, עיקר טענותיהם הן טענות משפטיות בדבר פגמים מינהליים שנפלו בקבלת ההחלטה נושא העתירה ולא טענות תכנוניות שניתן יהיה להעלות בשלב ההערות וההשגות לתכנית. שנית, ההחלטה נושא העתירה מסיימת למעשה את פרק בחינת החלופות היבשתיות, ועל רקע ההוצאות הכספיות הגדולות הכרוכות בקידום התכנית היא עלולה להיות החלטה סופית ובלתי הפיכה. ב"כ העותרים סבור כי חומרת הפגם המינהלי ואופייה הבלתי הפיך של ההחלטה מחייבים דיון בעתירה לגופה בנקודת הזמן הנוכחית, עוד קודם שההליך התכנוני הגיע לשלב המאפשר הגשת הערות הועדות המחוזיות והשגות הציבור לתכנית. העותרות מוסיפות כי המועצה הארצית החליטה לפרסם הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, המאפשרת הלכה למעשה את הוצאת התכנית אל הפועל. בכך, יש כדי לקבוע מסמרות לעניין מיקום האתר היבשתי לטיפול בגז, כאשר התנגדויות והשגות עתידיות לא תוכלנה להשיב את הגלגל לאחור.

טענות המשיבים 3-1

המשיבים 3-1 (להלן: המשיבים) סבורים כי דין העתירות להידחות מחמת היותן עתירות מוקדמות, העוקפות את ההליך הראוי לשמיעת הערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור. לשיטתם, העותרים יוכלו להעלות את כל טענותיהם במסגרת שלב ההערות וההשגות, שעשוי להתחיל במועד קרוב (ישיבת המועצה הארצית שבה יתקיים דיון על העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות קבועה ליום 12.11.13). ככל שהמועצה הארצית תחליט על העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות במועד זה, יוכלו העותרים לשטוח את השגותיהם בהליך שנקבע לצורך כך בדין. בהמשך, אם תקבל התכנית תוקף לאחר שתאושר על ידי הממשלה, וככל שתהיה עילה לכך, יוכלו העותרים להעמיד את התכנית לביקורת שיפוטית. לדברי המשיבים, גם אם חלק מטענות העותרים אינן טענות תכנוניות במוצהר, כדוגמת הטענה לשקילת שיקולים זרים במסגרת קבלת ההחלטה, הרי שאין בכך כדי להצדיק את בירור העתירה בנקודת הזמן הנוכחית.

גם לגופם של דברים, סבורים המשיבים כי אין עילה להתערב בהחלטת המועצה הארצית. לדברי המשיבים, ההחלטה לקדם את תכנון חלופת חגית היא החלטה תכנונית מקצועית סבירה, שהתבססה על שיקולים ענייניים כפי שפורטו בגוף ההחלטה, וככזו היא אינה מגלה עילה להתערבות בית המשפט. המשיבים טוענים כי המועצה הארצית רשאית לסטות ממסקנות התסקיר ומהמלצות צוות התכנון, שכן אלה אינן כובלות את שיקול דעתה. המשיבים מדגישים כי מדובר בהחלטה שקיבלה המועצה הארצית במליאתה ברוב משמעותי, וגם בכך יש כדי לצמצם את היקף ההתערבות השיפוטית. עוד מתייחסים המשיבים לטענות בדבר התערבות פסולה של משרד ראש הממשלה בהחלטה. לדברי המשיבים, אין כל טענה מבוססת לכך ששיקול דעתם של חברי המועצה הארצית נפגם במקרה זה. המשיבים מדגישים כי המועצה הארצית היא גוף אוטונומי המורכב מ-32 חברים - נציגי משרדי הממשלה, השלטון המקומי וגופים ציבוריים. המשיבים דוחים את טענת העותרים כי ראש הממשלה "הזמין" את מכתב התמיכה ששיגרו ראשי רשויות לבחירה באתר חגית, ומציינים כי כל שיחות ההבהרה שניהלו נציגי משרד הממשלה עם חברים במועצה הארצית היו חלק מן ההכנה הנהוגה לפני דיונים, וכי אין יסוד לטענות בדבר שיקולים זרים. המשיבים מדגישים כי התכנית נערכת תוך שיתוף ציבור בהיקף חסר תקדים, לרבות עשרות מפגשי שיתוף ציבור ומפגשים עם רשויות. לדבריהם, דיוני המועצה הארצית הם פתוחים לקהל הרחב, ובעלי עניין יכולים להשתתף בהם. בפרט, לדיון הרלוונטי הוזמנו מהנדסי הוועדות המקומיות שבתחומן הוצעו החלופות, והייתה נוכחות של נציגי גופים המייצגים את האינטרסים של העותרים (ראש המועצה האזורית מגידו, מנהל היחידה הסביבתית מגידו-יוקנעם-אלונה ומתאמת מרחב ביוספרי רמת מנשה במועצה האזורית מגידו). ממילא, נטען כי לא נפל פגם המצדיק התערבות בהחלטה שלא לזמן באופן פוזיטיבי את נציגי העותרים.

אשר לטענות לפיהן ההחלטה לבחור באתר חגית ובאתר מט"ש מרץ מבטאת את זניחת החלופה הימית, נטען כי המצב לא השתנה מאז מתן פסק הדין הקודם, במובן זה שהאפשרות להקמה בפועל של עיקר המתקנים בים והקמת מתקן מצומצם ביבשה לא נשללה (פרק ח' לתגובתם המקדמית של המשיבים).

טענות המשיבות 6-4

המשיבות 6-4, המועצה האזורית חוף הכרמל והמועצות המקומיות זכרון יעקב ופרדיס (להלן: המשיבות) סבורות כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת, כפי שנדחתה גם עתירתן במסגרת פסק הדין הקודם. המשיבות טוענות כי לשיטתן החלופה הראויה להקמת מתקני הטיפול בגז הטבעי היא חלופה של טיפול מלא בים, אך סבורות אין עילה להתערב בהחלטת המועצה שהתקבלה מתוך ראיה מערכתית כלל-ארצית. המשיבות דוחות את הטענות שלפיהן ההחלטה לבחור באתר חגית התקבלה על סמך שיקולים פוליטיים זרים, וכי כל ניסיון לייחס למשיבות השפעה בלתי ראויה על המועצה הארצית - אין לו על מה שיסמוך.